Статьи

Абанкина
Ирина Всеволодовна

Директор Института развития образования Высшей Школы экономики

Вы можете ознакомиться с материалом в № 5 за май 2011 года

От финансирования учреждений — к финансированию образовательных услуг

Ирина Всеволодовна, расскажите, пожалуйста, о том, что и как меняется в организации финансово-экономической деятельности учреждений, какие механизмы обеспечивают реализацию ФГОС с учетом особенностей финансирования трех типов учреждений.

Конечно, многое изменилось, особенно в том, что касается финансирования. Во-первых, сама идея перехода на новые принципы финансирования была озвучена еще в 2003 году. Затем, в 2006 году был принят закон об автономных учреждениях, а в 2007 году после долгого обсуждения были приняты изменения в Бюджетный кодекс. Изменения эти, конечно, кардинальные. Они говорят о том, что мы переходим от финансирования учреждений к финансированию услуг и выполнению работ. Это очень трудный переход.

Было дано время на этот переход, оно было растянуто на несколько лет, недостаточная проработанность нормативного правового обеспечения не позволяла осуществить его в сжатые сроки. Также в это время шел приоритетный национальный проект по развитию образования, в частности, осуществлялся комплексный проект модернизации образования. В этом проекте участвовал 31 регион, где отрабатывались новые финансовые и экономические механизмы. Это и нормативно-подушевое финансирование (НПФ), и новая система оплаты труда учителей. Можно говорить о том, что была создана мощная группа лидеров в этом вопросе, которая его осваивала, включая институты общественного управления, новые виды отчетности, попытку увязать образование с качеством и с достижением результативности.

Но серьезная сдвижка — это, несомненно, 83-й ФЗ, с его, казалось бы, довольно кратким, но очень плотным переходным периодом, в ходе которого разрабатывается подзаконная нормативная правовая база, проводятся обучающие семинары и курсы по повышению квалификации.

Реализация 83-го закона заставляет все образовательные учреждения определиться. Определиться, прежде всего, с типом образовательного учреждения: казенное, бюджетное, автономное.

Казенное учреждение — это не слишком большой сектор, автономное учреждение — на них переходят также не слишком много учебных заведений, в основном предпочитающие самостоятельность.

Для бюджетных учреждений, а это основная масса образовательных учреждений, принципы работы остаются такими же, как предусматривалось национальным проектом: финансирование одной строкой, субсидии на выполнение госзадания.

Сразу появляется очень много вопросов.

Что мы финансируем? Мы финансируем ровно те услуги и работы, которые записаны в государственном задании каждому конкретному учреждению.

Откуда берутся услуги и работы? Из перечня, ведомственного перечня услуг и работ, который должен сделать каждый учредитель для своих подведомственных учреждений. 

Правильно ли я понимаю, в настоящее время директор школы должен подталкивать своего учредителя с тем, чтобы вышеупомянутый перечень был создан?
Обязательно! 
Для чего это надо делать? Только для того, чтобы толково и четко формулировалось госзадание?

Конечно. Правда, речь идет не только о госзадании. Надеюсь, что к настоящему времени, почти все определились с типом образовательного учреждения, нужно очень четко и внятно понять, к какому типу относится образовательное учреждение.

Если школа находится в перечне казенных учреждений, который должны были уже опубликовать все регионы и муниципалитеты, то это один разговор. Казенному учреждению надо будет переделать только устав. При этом надо понимать, что школа будет финансироваться по смете, все заработные средства после окончания переходного периода будут перечисляться в бюджет. Таким образом, фактически теряется самостоятельность.

Если школы в списке казенных учреждений нет, а руководитель школы и ее коллектив не готовы к переходу в автономию, то такое образовательное учреждение остается бюджетным. Для бюджетного учреждения ключевым документом становится «Ведомственный перечень услуг (работ)», который сегодня разрабатывается.

Перечень этот делается в два шага.

Первый шаг — это базовый перечень услуг по отрасли «Образование». Министерство образования давно этот перечень разработало и разместило на своем сайте. Создавая базовый перечень услуг, министерство делало его в первую очередь для себя, для федерального уровня, это, в основном, вузы. Министерства, имеющие подведомственные вузы, также берут его за основу.

Однако на основании базового перечня не разрабатывается государственное задание, потому что для того, чтобы его разработать, у учредителя образовательного учреждения должен быть ведомственный перечень. Это будет вторым шагом.

Если школа является подведомственной муниципалитету, то его делает муниципалитет, если речь идет об учреждении начального, среднего или высшего профессионального образования, подчиненного региону, то такой перечень для них делает регион.

Перечень, разработанный Министерством образования и науки — это рекомендательный перечень для госзадания. Каждый уровень управления образованием должен сделать ведомственный перечень для своих (подведомственных) учреждений, на основании которого и формируется государственное (муниципальное) задание. 

Из этого следует, что образовательному учреждению надо привыкать работать с местными органами власти?

Обязательно! Никуда от этого не деться. Более того, этот ведомственный перечень услуг очень ответственный. Потому что если там не окажется каких-то видов работ или услуг, то это значит, что учредитель не сможет их профинансировать. Он не обязан будет финансировать ВСЁ из ведомственного перечня, но если в нем не будет той или иной услуги, то он это не сможет финансировать.

Надо помнить, что задание устанавливается на ту или другую услугу. Из ведомственного перечня черпают ту или иную услугу, например, реализация программы основного общего образования для детей, не имеющих особенностей в развитии, оказываемую в очной форме. Все это очень важно указать, потому что у нас есть еще и вечерняя форма обучения, есть и экстернат — и они тоже относятся к основной образовательной программе. Правда, имея свою специфику в зависимости от формы обучения. И в этом случае в ведомственном перечне должны быть указаны и формы обучения, и особенности детей, которых будут учить. Ведомственный перечень, все его графы, которые обязательны, они все описаны: наименование образовательной услуги, категория потребителей услуги в зависимости от возраста и состояния здоровья и других социальных характеристик, таких как гражданство, место жительства и т. д. Таких особенностей у нас много в образовании. Это связано с общениями и социальными обязательствами, принятыми в сфере образования. Например, были даны обещания многодетным семьям, детям с ограниченными возможностями и многим другим, особенно, профессиональным категориям. Взять хотя бы устройство в детский сад детей судей, военнослужащих, полицейских — дети из этих семей имеют первоочередное право при зачислении в детский сад. У нас очень много льгот, которые мы на себя приняли, потому теперь все они должны быть обязательно учтены в ведомственном перечне образовательных услуг.

Это относится не только к образовательным услугам. Потому что учредитель на муниципальном уровне анализирует ситуацию в сети учреждений, так или иначе, относящихся к образовательным. Выясняется, что этим учреждениями нужны услуги централизованной бухгалтерии, центра психолого-педагогической коррекции или методического центра. Учителям нужны услуги института повышения квалификации. Следовательно, учредитель сохранит эти учреждения, так как нет никаких оснований для их реорганизации или ликвидации.

Думаю, что на бухгалтерские услуги спрос сейчас повысится.

Конечно! Тем более что никто не заставляет в каждой школе или детском саду иметь собственного бухгалтера или даже бухгалтерию. Важнее, чтобы для каждого учреждения в централизованной бухгалтерии вели персональный бухгалтерский и налоговый учет. Профессионалы в централизованной бухгалтерии имеют право обслуживать несколько школ или детских садов кустовым методом. Директору образовательного учреждения практически все равно, где будут вести бухгалтерию. Где будет сидеть бухгалтер, ему тоже все равно: под боком у него или в централизованной бухгалтерии. Обслуживание школы и выполнение заданной функции не связано с тем, что оно персональное. Школа может иметь свою персональную бухгалтерию — это его право. Захочет школа пользоваться услугами централизованной бухгалтерии — пожалуйста!

Учредитель может наблюдать за тем, как развиваются те или иные подведомственные ему учреждения. По мере этого принимать решение о потребности в тех или иных услугах, той же централизованной бухгалтерии. Если учреждения стали самостоятельными, наладили работу своих бухгалтерских служб, то тогда можно постепенно сокращать централизованную бухгалтерию. Но это не значит, что надо будет это сделать в одночасье. 

Минфин утвердил новый единый план счетов для бюджетных учреждений, который распространяется также и на автономные организации. Повлияет ли это на работу таких образовательных учреждений? К чему готовиться такой школе?
Вы знаете, для бюджетных образовательных учреждений план счетов не претерпел таких уж сильных изменений. Это плохо для автономных учреждений, потому что до 2011 года автономные образовательные учреждения использовали для ведения бухгалтерского учета коммерческий план счетов. Закон об автономных учреждениях давал им не просто право открыть в коммерческом банке счет, он позволял использовать коммерческий план счетов. 
Да, я знаю это. Но зачем это было сделано?

Это сложный вопрос. Мы тоже считаем, что это неправильно. Потому что многие автономные образовательные учреждения говорили, что много выиграли, перейдя на коммерческий план счетов, используя упрощенную систему ведения бухгалтерского учета, на финансирование одной строкой. Для них это было действительно выгодно. Однако Минфин в этом вопросе переубедить было невозможно, поэтому для всех автономных, бюджетных и казенных учреждений стал обязательным единый бюджетный план счетов.

Логика управления финансами образовательных учреждений — это логика бюджета. Для тех, кто остался бюджетным учреждением, эта логика привычна, несмотря на изменения в деталях ведения бухгалтерского учета. Они к этому привыкли. Повторю еще раз — это оказалось неудобно для автономных учреждений.

Могу только процитировать слова Романова из бюджетного управления Минфина. Если не все это приняли, то, по крайней мере, все уже смирились с тем, что альтернативы нет. С 1 января этого года все автономные образовательные учреждения должны были перейти на единый бюджетный план счетов. Для автономных учреждений он имеет ряд особенностей. Просто не так много пока автономных учреждений, они всплакнули, но перешли на бюджетный план счетов. В любом случае по существу это бюджетный, а не коммерческий план счетов.

Было очень много сторонников того, что если это государственные муниципальные учреждения, к которым относятся и автономные учреждения, использовали бюджетный план счетов. 

Почему? Так проще давать и контролировать госзадание?

Нет, не только. Понимаете, финансирование одной строкой заставляет принимать некоторые меры, чтобы стать прозрачным с точки зрения финансирования. Был также принят документ о просроченной задолженности. Поскольку субсидиарная ответственность снята с учредителя и переносится на автономные и бюджетные учреждения, то надо было понять, как можно предотвратить возникновение негативных ситуаций. С тем, чтобы на первых порах учреждения образования не наделали глупостей, а также для того, чтобы можно было следить за просроченной задолженностью. Как только она еще начинает накапливаться, включается сигнальный механизм: что-то не в порядке, давайте проверим. Поэтому отслеживание просроченной задолженности и установление трехмесячного срока по ней — это важно. Вот потому план счетов, по которому осуществляется деятельность образовательного учреждения, тоже является инструментов бюджетной, учетной политики. Это, в общем-то, правильно.

Дело в том, что ситуация была довольно сложной. Очень многие органы управления образованием на местах стали относиться к автономным учреждениям, как к отрезанному ломтю, как к коммерческим организациям, зарабатывающим деньги. Что конечно было совсем не так. Не было понимания того, что это такие же учреждения бюджетного сектора, выполняющие государственное или муниципальное задание. Что нормативы им рассчитываются точно также как и бюджетным учреждениям. У местных органов вопреки закону было желание перевести их на самоокупаемость.

Вот потому и распространили на автономные учреждения действие единого бюджетного плана счетов, чтобы подтвердить их статус как получателей средств из бюджета. А также для того, чтобы подтвердить тот факт, что им устанавливается такое же государственное задание на оказание образовательных услуг, в такой же форме, как и всем остальным. Что финансирование устанавливается на основе одних и тех же расчетных показателях, тогда как разница заключается только в объеме задания и требованиях к качеству его исполнения. Если автономное учреждение работает более качественно, чем бюджетное, то оно и должно получить больше средств из бюджета. Кроме того, бюджетный план счетов дает возможность отслеживать бюджетную политику таких образовательных учреждений. 

Скажите, пожалуйста, ведь критерии качества тоже могут стать камнем преткновения не только в оценке работы школ, но и в получении бюджетных средств?

Да, согласна. Это очень серьезный камень преткновения. Он особенно серьезный потому, что любые показатели, которые есть в задании стали финансово ответственные. Что это означает? Это означает, что если образовательное учреждение не достигнет этих показателей, учредитель имеет право приостановить или даже прекратить финансирование образовательного учреждения. Приостановить на то время, пока не будут приняты меры к исправлению. Если же ситуация не исправляется, то учредитель имеет право ставить вопрос о прекращении финансирования задания. Это очень серьезно и это один из аспектов. И это не такое уж далекое будущее.

В утвержденной форме соглашения, а Минфин и Минэкономразвития приняли ряд приказов, которые вводят в действие 83-й закон и способствуют его реализации, один из них о форме соглашения и о том, что должно включать соглашение. Очень четко описано все, что должно содержаться в этом документе. Предполагается, что можно будет включить пункт о том, что учредитель имеет право изъять уже и переданные средства. Все это в случае невыполнения задания. Причем по всему. И по объему тоже. Если, например, задание выдано на 240 воспитанников детского сада, а фактически их только 180, то учредитель вправе потребовать обратно перечисленные ранее деньги.

Надо отметить, что в этом случае отношения учредителя и образовательного учреждения становятся более определенными, прозрачными. Также надо понимать, что отношения эти становятся ответственными и с содержательной, и с финансовой точки зрения. Сейчас работа того же департамента образования будет увязана не только с тем, как управляется школа, но и с тем, как используются предоставленные школе финансы. Потому что раньше органы управления образования по-другому работали со школой. Это касалось только управления, все проверки касались именно этого и никак не были увязаны с финансированием школы. Если даже проверку проводили органы управления образованием, то они говорили с педагогическим коллективом, директором и обсуждали, как можно улучшить работу в школе. И никто в это время не задавался вопросом о смете, о том, что в ней надо что-то уменьшить или увеличить. О смете во время такой проверки никто не вспоминал. 

Теперь будут вспоминать?

Теперь обязаны будут вспомнить. Сегодня подписывается государственное задание. Это документ, в котором наверху есть надпись: Утверждаю и название учредителя. Задание утверждается на год или на три года, если разрабатывается и утверждается бюджет на плановый период. Далее идет содержательная развертка госзадания: по услугам, показателям, категориям потребителей, объемам и качествам услуг, которые оказывают населению. Если установлено задание на оказание платных услуг, то по наименованию услуг и тарифам их оказания. Составу, периодичности и структуре отчетности. То есть это действительно развернутый содержательный документ. При этом, ни слова про деньги. Деньги сопровождаются совершенно другим документом. Соглашением между учредителем и учреждением о порядке перевода субсидий. Как? Ежеквартально, ежемесячно, ежегодно. И вот это соглашение действительно является документом, сопровождающим перевод денег бюджетным учреждениям со счета в казначействе. Она идет одной строчкой. 

Но документооборот все равно увеличится.

Увеличится, несомненно. Особенно это будет трудно в первый год, это очень трудно разработать. Потом уже будут стандарты. Но, конечно же, переход на принципы ответственного финансового менеджмента увеличивает документооборот, а никак не наоборот. Отслеживаются все эти показатели, оценивается эффективность работы учреждения, принимаются решения, учредители имеют право изменить это через год, через два, через три. Как распределяют задание на тех же принципах или же все-таки будут увязывать это с качеством оказываемых услуг. 

Следовательно, в школе должен быть кто-то, кто будет заниматься только этим?

Это полномочия и директора и других руководителей школы — отслеживать результативность своей деятельности. Потому что речь идет о переходе от управления затратами к управлению результатами. Достижением результатов надо уметь управлять. 

Директор школы теперь будет скорее менеджер, нежели педагог?

Нет, результаты же мы будем оценивать педагогические. Так, как написано в стандарте. Предметные, метапредметные и личностные. Он за это несет ответственность, он несет ответственность за реализацию основной образовательной программы и если есть дополнительные программы, то и по ним. 

Будут ли этому учить?

Да, будут. Например, в НИУ Высшей школе экономике есть разные программы. Магистерские программы по управлению образованием для директоров школ, есть и краткосрочные курсы повышения квалификации для директоров школ. Нужно развивать современные управленческие компетенции. Это не просто менеджмент. Это содержательное управление, направленное именно на достижение результата. Найти путь к тому, чтобы именно учащиеся показали те результаты, которые запланированы. Для этого и разработаны показатели отчетности

Какой нужен педагогический коллектив для достижения результата будет решать директор школы самостоятельно. Потому что нужен будет педагогический коллектив, который способен справиться с поставленными задачами. Есть ли программа развития коллектива, график повышения квалификации, разработка новых программ обучения и освоение новых педагогических технологий. Все это, действительно, очень важно. 

Ирина Всеволодовна, кому в этой ситуации будет сложнее всего?

Технология установления задания одинакова для всех школ. Можно будет проверить методику расчета нормативов, эта информация открыта, доступна. В этом случае можно будет получить ответ на вопрос, почему той или иной школе выделено больше финансирования.

Это будет зависеть от специфики программ, а также от специфики контингента учителей и учащихся. Никаких надбавок за статус теперь не будет. В зависимости от того какой комплекс работ и услуг выполняет образовательное учреждение и будет зависеть финансирование.

Именитые школы остаются именитыми и удерживают свое положение, потому, что они разрабатывают новые программы обучения, внедряют их, экспериментируют, пытаются успевать за временем. Если вообще не формируют его.

Для того чтобы все это поддержать, с тем, чтобы такие школы брали на себя функции методцентров для других школ, разрабатываются программы развития, под которые выделяется соответствующее финансирование. 

Нужен ли современной школе PR?

Да, PR нужен, тем более что публичная отчетность в виде необходимости каждой школе иметь сайт и размещать там всю информацию, она обязывает школы быть открытыми, уметь работать в открытом пространстве. Кроме этого, нужно участвовать и в семинарах, и в разного рода конференциях, где можно предъявлять и себя, и свои программы обучения. Может быть, даже приглашать к себе на открытые уроки педагогов из других школ. Если есть какие-то лучшие практики обучения, то надо видеть и понимать механизм их распространения. При этом надо уметь соблюсти баланс между своим конкурентным преимуществом и тем, чтобы научить новому других. 

Возврат к списку

Экстренная помощь педагогу